“公平競爭”是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的基本原則之一。在現有政府采購制度框架下，除單一來源采購方式、政府采購框架協議采購方式外，其他幾種采購方式原則上都要求供應商數量至少滿足三家才能參與采購活動，即以供應商數量作為衡量項目是否具有競爭性的核心指標。否則，項目將予以廢標或終止。
      我國政府采購制度發展至今，已經形成了較為完備的公平競爭保障制度和措施，若繼續僅以供應商數量作為衡量項目競爭性的核心指標，已不適應政府采購的高質量發展要求?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮罚ㄒ韵潞喎Q《深改方案》）提出，要健全科學高效的采購交易機制，加快形成交易規則科學高效的現代政府采購制度。在深入推進政府采購制度改革時，應綜合考慮項目采購全流程的公平競爭規則，而不是通過參與投標的供應商數量確定項目是否存在實質性競爭、能否開展采購活動。
     參與投標的供應商數量與實質性競爭沒有必然關系
     立足理論角度，“至少滿足三家供應商”才能開展采購活動，確實符合項目競爭性要求。自《政府采購法》實施以來，該項制度要求也的確起到了防范腐敗、促進項目競爭的作用。但隨著我國政府采購規模和項目數量的逐年增長，在近年的實際采購過程中，這項要求在實踐落地時出現了一些不適宜的情形。比如，有些政府采購項目雖然有三家供應商參加投標，但是供應商之間并非存在實質性競爭。此外，為了滿足“至少三家供應商”這一剛性要求，一個采購項目多次廢標、重新招標，項目周期過長、采購效率低下的現象屢見不鮮。
     立足實踐，筆者曾參與過一些采購項目，通過這些項目發現，政府采購項目滿足“三家供應商”的要求，與采購程序是否公平公正、競爭充分、規范高效，并沒有必然的聯系。
     例如，某單位信息化運維公開招標項目，參加投標的供應商只有三家，在公開唱標環節，三家供應商的投標報價基本接近，但是三家供應商的技術方案的響應程度、詳細程度等相差甚遠，最終報價最高的供應商中標。后期采購人審計部門在審計過程中發現，三家供應商投標文件的目錄、格式、響應方案內容存在部分一致的情況，存在圍標嫌疑。雖然采購人審計部門最終沒有發現三家供應商串通投標的實質性證據，但是，根據他們的報價和文件制作情況，其實可以基本認定三家供應商存在圍標行為。之所以存在如此情況，筆者認為這與該項目內容不無關系。眾所周知，信息化運維項目存在一定的延續性，如果更換運維供應商，不僅采購人要適應一段時間，新的供應商也要耗費一定的時間和精力與原運維供應商進行工作交接、與采購人進行磨合。因此，行業內的多數供應商都有自己的“傳統行業”“傳統單位”，甚至供應商之間也默認了這種市場劃分。在這些單位的信息化運維項目招標過程中，其他的供應商基本不會來參與競爭。根據《政府采購法》的規定，信息化運維項目不符合單一來源采購的適用條件，采購人只能選擇公開招標方式執行政府采購程序。為了滿足公開招標程序中“三家供應商”的要求，一次完成招標工作，部分供應商會鋌而走險選擇另外兩家供應商“充數”投標。也就是說，盡管參與投標的供應商滿足三家，但未能真正實現實質性競爭。
     又如，某單位信息化管理平臺開發公開招標項目，購買招標文件的供應商有四家，但遞交投標文件的供應商只有一家，項目廢標并重新招標。重新招標時，報名的供應商只有上次遞交投標文件的那一家，項目不得不再次廢標，最終該項目經申請審批，采用單一來源方式完成了采購活動。兩次公開招標均只有一家供應商報名參加，采購項目不得不兩次廢標，耗時近兩個半月才完成了采購活動。信息化管理軟件平臺開發項目的設計、立項工作本就復雜，采購人本身并不具備軟件平臺開發設計的技術能力，因此，前期必然要借助供應商的技術力量，咨詢供應商的意見，甚至使用該供應商提供的建設方案。而此時采購項目尚未立項，采購人并沒有經費支付給供應商，等到項目完成立項、預算批復下達、準備執行政府采購程序時，前期的供應商已經投入了大量的人力物力，提供了建設方案?；诶碚搶用娴募僭O， 采購人會傾向為其提供建設方案的供應商中標，以彌補其前期大量成本投入。就提供建設方案的供應商而言，即使其提供的建設方案并不存在技術壁壘、傾向性等因素，但該供應商必然存在著一定的技術優勢，行業內其他供應商也知曉其前期在該項目中的深度介入，不再參與投標。于是在采購過程中，很容易出現只有一家供應商投標的情形。
     再如，某單位貨物采購公開招標項目，購買招標文件的供應商有八家，但遞交投標文件的供應商只有兩家，采購人只能廢標，項目再經申請審批，轉變為競爭性談判方式完成采購程序。后期采購人在分析項目廢標原因時，詢問了購買招標文件但最終未參加投標的幾家供應商，其給出的理由分別為：因投標成本太高、合同履行成本較高等原因導致利潤過低，達不到預期的利潤率要求；自身技術能力不足，無法滿足采購文件的參數要求；時間緊張、人員不足，無法在有限的時間內完成文件制作等投標準備工作?？梢钥闯?，供應商對于項目的競爭性沒有任何質疑，最終都是因為自身的原因自主決定不來參加投標。但是，采購人卻不得不面臨投標供應商不夠三家而廢標重新招標的風險。政府采購項目使用的是公共資金，要確保資金的充分利用，有時并不會給供應商太大的利潤空間。此外，政府采購作為資源配置、市場交易的一種方式，必然要涉及買賣雙方的參與，而區別于一般的市場交易活動，政府采購必須要履行嚴格的法律程序，對于項目是否有競爭性，采購人和供應商的觀察角度并不相同。對采購人而言，判斷競爭性其實是在實際競爭產生之前，即采購人一般只能看采購需求沒有歧視性傾向性、能夠有一定數量的供應商滿足，此時的競爭性是理論上的競爭性。而項目實際競爭的產生，是在供應商遞交投標響應文件的階段，對供應商來講，會從項目利潤率、復雜程度、履約能力、投標成本等多維度來確定是否參加競爭。因此，會出現理論上有競爭性、實際上未出現競爭的情況。此時，仍僅以“供應商數量”判定項目不具有競爭性，并不合理。
     采購項目競爭性的衡量應著眼于多角度進行規范
     我國政府采購制度發展至今，在圍繞如何維護采購項目公平競爭方面，已有較為完備的措施。中央全面深化改革委員會第五次會議指出，要健全科學高效的采購交易機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。營造公平競爭的市場環境和經濟秩序，構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，是貫徹落實《深改方案》的重要內容。目前，我國政府采購制度正處于深化改革過程中，《政府采購法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號，以下簡稱87號令)等法律法規文件都在進行修訂并向公眾公開征求意見。
     任何修法工作除了要解決當前工作面臨的痛點難點問題外，還應當具有一定的預見性和前瞻性。筆者認為，在制定政府采購程序規范和交易規則時，對于采購項目競爭性的衡量，應更著眼于多角度進行規范，綜合考慮項目采購全流程的公平競爭規則，不能僅以投標供應商數量“一錘定音”，建議從以下幾個關鍵節點或程序進行規制。
     第一， 提高采購需求和采購標準的科學合理性。
采購需求和采購標準的確定，是采購工作的源頭和核心，關系到采購目標能否實現。同時，采購需求也是供應商做出投標響應的根本依據?？茖W合理的采購需求是項目競爭性充足的第一項保障?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》、87號令等都要求，采購需求不得存在歧視性和傾向性。財政部印發的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），更進一步提出了政府采購需求應“清楚明了、表述規范、含義準確”。對于如何編制科學合理的采購需求，《管理辦法》給出了指導意見，即從采購需求的定義及定位、編制主體、編制依據、編制方法、市場調查、項目審查等多方面，對采購人提出了管理要求。特別是“采購需求調查”這一要求，在以往的規定中并不清晰，其重要性和作用也易被忽視。筆者認為，通過充分的采購需求調查，采購人能充分了解市場上產品和供應商的分布情況、供需關系，在編制采購需求的過程中，能夠根據調查結果制定更為科學合理的采購需求，確保項目能夠有充分的競爭性。如果通過市場調查發現實現采購目標和競爭性間存在沖突，也有利于采購人及時進行調整，根據相關規定判斷是調整采購預計目標，確保充分競爭，還是需要犧牲競爭性，確保采購產品質量，實現采購目標等。
     第二，提高信息公開透明度，通過社會監督促進公平競爭。
     俗話說“知己知彼，百戰不殆”，作為同行業的競爭者，供應商之間對彼此的了解程度可能是采購人無法達到的。在法律法規允許的范圍內，逐步擴大政府采購信息公開的范圍和力度，提高政府采購信息的透明度，可通過供應商的市場競爭行為，進一步推進政府采購項目的公平競爭。目前，財政部已經要求所有政府采購項目都要在采購活動開始前進行采購意向公示，這有助于供應商在采購活動開始前了解到采購項目的一些基本信息，提早開始準備投標活動，減少信息不對稱造成的不公平競爭；采購過程中的各項信息、采購文件，尤其是采購結果，都要求在指定媒體及時進行公開，方便社會監督，促進公平競爭。此外，部分采購人將采購需求提前進行了公示，向社會公開征求意見。此舉，一方面有助于提高采購需求的科學合理性，另一方面也有利于供應商之間的競爭。
     第三，加強采購人內控建設，多角度維護公平競爭。
采購人是采購活動的實施主體，也是采購項目的第一責任人?！渡罡姆桨浮芬衙鞔_了采購人在采購活動中的重要地位，并提出要“還權于采購人、還責于采購人”。通過內控制度建設，推進采購人建立合理的分崗定責制衡機制、完善決策機制、強化審核監督力度、強化利益沖突管理等，進一步管住采購人的“手”，消除人為因素對采購活動公平競爭的影響。
     第四，制定科學合理的采購方式和程序規則，堅持競爭和高效的有序統一。
   《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），對采購方式進行了比較大的調整，并結合不同采購項目需求特點、績效目標、市場供需情況等，梳理出了不同競爭范圍、不同采購方式的適用情形，以及與之相適應的評審方法。在項目競爭范圍方面，《征求意見稿》提出了“公開競爭和有限競爭”的概念，采用招標、競爭性談判、詢價和框架協議等競爭性采購方式的，應當實行公開競爭，即以公告的方式邀請非特定的供應商參加；符合一定條件的，可以實行有限競爭，即以書面方式邀請符合資格條件的特定供應商參加。但《征求意見稿》對于供應商的數量，原則上仍是采用了三家的標準。筆者認為，如果項目通過前期的市場調查、需求編制、信息公開等方式，已經能夠確認不存在歧視性和傾向性，在采購程序上做到公開、公平、公正，采購項目滿足理論上的競爭性，那么不宜再用競標供應商數量衡量項目是否有競爭性，對于此類項目，應允許其繼續開展采購活動。
     此外，早在2016年，國務院就發布了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，其中指出，自2016年7月起，相關部門均應在有關政策措施制定過程中進行公平競爭審查，沒有進行公平競爭審查的，不得出臺，同時按照“誰制定、誰清理”的原則，還要對照公平競爭審查標準，有序清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎，政府采購作為市場資源配置、宏觀經濟調整的重要組成部分，更應當堅持公平競爭的原則。
      當下，我國政府采購已經形成了較為完整的公平競爭保障制度體系，在下一步落實《深改方案》的過程中，也必然會將公平競爭作為基本原則貫徹始終，加快建立科學高效的采購程序規則和交易規則。而不以參與投標的供應商數量認定采購項目是否為實質性競爭，將更有利于采購項目有序高效開展。


（本文刊載于中國政府采購報第1154期第3版，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。原文鏈接：http://www.cgpnews.cn/articles/60392）