淺析政采促進中小企業發展新規
作者：楊帆（總經理） 郎迎晨（綜合法務部副經理） 時間：2021-11-29 瀏覽：
【聚焦·46號文】
【摘要】促進中小企業發展，是政府采購法規定的政府采購政策功能之一。為落實該項政策功能，財政部、工信部于2011年印發了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（以下簡稱“181號文”），明確了具體的措施。181號文實施以來，政府采購支持中小企業發展效果顯著。據財政部公布的數據顯示，2019年，全國政府采購授予中小微企業合同金額為24519.1億元，占全國政府采購規模的74.1%。政府采購支持中小企業發展取得良好效果的同時，181號文在執行中也逐漸暴露出預留份額措施不夠細化、采購人主體責任不明確等問題。因此，去年12月財政部會同工信部完善相關政策措施修訂了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（以下簡稱“46號文”），并于今年實施，181號文同時廢止。筆者將結合工作實際對如何準確執行46號文的內容進行分析，供業內人士參考。
對比181號文，46號文的最大變化是政府采購對中小企業的扶持標準由“雙小”變為了“單小”。按照181號文的規定，政府采購對中小企業的扶持標準為，參與政府采購的企業必須滿足兩點：一是本身是中小企業；二是提供本企業制造的貨物、承擔的工程或者服務，或者提供其他中小微企業制造的貨物。這就是所謂的“雙小”。
46號文第二條對中小企業進行了定義，第四條明確了供應商享受中小企業扶持政策的情形。即在政府采購活動中，供應商提供的貨物、工程或者服務符合下列情形的，享受本辦法規定的中小企業扶持政策：第一，在貨物采購項目中，貨物由中小企業制造，即貨物由中小企業生產且使用該中小企業商號或者注冊商標，但供應商提供的貨物既有中小企業制造貨物也有大型企業制造貨物的除外。第二，在工程采購項目中，工程由中小企業承建，即工程施工單位為中小企業。第三，在服務采購項目中，服務由中小企業承接，即提供服務的人員為中小企業依照《中華人民共和國勞動合同法》訂立勞動合同的從業人員。按照46號文的規定，只要滿足“單小”標準，如大中型企業提供的貨物全部為小微企業制造，就可以享受價格評審優惠政策。
但值得注意的是，有一種例外情況，供應商與大企業的負責人為同一人，或者與大企業存在直接控股、管理關系的，不屬于46號文所稱的中小企業。
在企業類型劃定工作上，46號文更加注重供應商中小企業劃分的精準度，也避免供應商由于對行業認定的偏差而導致企業類型劃定不準。46號文第十二條第六款規定，采購文件應當明確采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業。該規定改變了181號文中由供應商自行選定行業進行聲明的規則。因此，采購人和采購代理機構在執行46號文時，應當認真分析項目采購需求，在采購文件中明確采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業，對于多個采購標的，供應商必須仔細核對采購文件確定的采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業，應當逐項列明對應行業，并逐項對照46號文規定的《中小企業聲明函》格式進行自我聲明。評審專家必須嚴格根據采購文件確定的采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業，逐項審核供應商提供的《中小企業聲明函》，以判定供應商是否享受相應的中小企業扶持政策。
46號文中政府采購支持中小企業的主要措施有以下四種。
第一，預留份額，包括專門預留和部分預留。46號文第七條規定，采購限額標準以上，200萬元以下的貨物和服務采購項目、400萬元以下的工程采購項目，適宜由中小企業提供的，采購人應當專門面向中小企業采購。46號文第八條規定，預留份額通過下列措施進行：（一）將采購項目整體或者設置采購包專門面向中小企業采購；（二）要求供應商以聯合體形式參加采購活動，且聯合體中中小企業承擔的部分達到一定比例；（三）要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業，組成聯合體或者接受分包合同的中小企業與聯合體內其他企業、分包企業之間不得存在直接控股、管理關系。
第二，價格評審優惠。區別于181號文，46號文明確，不同類型項目的價格評審優惠要求不同，特別強調了工程項目的價格扣除規定。46號文第九條規定，接受大中型企業與小微企業組成聯合體或者允許大中型企業向一家或者多家小微企業分包的采購項目，對于聯合協議或者分包意向協議約定小微企業的合同份額占到合同總金額30%以上的，采購人、采購代理機構應當對聯合體或者大中型企業的報價給予2%-3%的扣除，而工程項目為1%—2%的扣除，用扣除后的價格參加評審。適用招標投標法的政府采購工程建設項目，采用綜合評估法但未采用低價優先法計算價格分的，評標時應當在采用原報價進行評分的基礎上增加其價格得分的1%—2%作為其價格分。組成聯合體或者接受分包的小微企業與聯合體內其他企業、分包企業之間存在直接控股、管理關系的，不享受價格扣除優惠政策。
第三，資金支付方面的優惠。較181號文，46號文第十二條第五款增加了“采購項目涉及中小企業采購的，采購人認為具備相關條件的，采購文件應當明確對中小企業在資金支付期限、預付款比例等方面的優惠措施”等內容。
第四，鼓勵引入信用擔保、投標（響應）保證、履約保證、政府采購合同融資等方面的專業化服務。這是46號文中第十五條的規定，內容與181號文大致相同。
特別值得關注的是，在執行預留份額的措施時，需要首先對項目是否適宜由中小企業提供進行界定，只有適宜由中小企業提供的項目，才會涉及預留份額。根據46號文第六條的規定，主管預算單位應當組織評估本部門及所屬單位政府采購項目，統籌制定面向中小企業預留采購份額的具體方案，對適宜由中小企業提供的采購項目和采購包，預留采購份額專門面向中小企業采購，并在政府采購預算中單獨列示。符合下列情形之一的，可不專門面向中小企業預留采購份額：（一）法律法規和國家有關政策明確規定優先或者應當面向事業單位、社會組織等非企業主體采購的；（二）因確需使用不可替代的專利、專有技術，基礎設施限制，或者提供特定公共服務等原因，只能從中小企業之外的供應商處采購的；（三）按照本辦法規定預留采購份額無法確保充分供應、充分競爭，或者存在可能影響政府采購目標實現的情形；（四）框架協議采購項目；（五）省級以上人民政府財政部門規定的其他情形。除上述情形外，其他均為適宜由中小企業提供的情形?？梢钥闯鲈摋l款既是對采購人主體責任的剛性約束，又是采購人落實主體責任的具體表現。因此，采購人在具體執行時，需要深入分析采購項目的需求特點，慎重選擇適用第六條規定的項目情形，在保證采購項目的目標效益基礎上，積極落實中小企業扶持政策。
46號文強調供應商聲明的重要性，在政府采購中，供應商的聲明是中小企業唯一的證明材料。46號文第十一條規定，中小企業參加政府采購活動，應當出具本辦法規定的《中小企業聲明函》，否則不得享受相關中小企業扶持政策。任何單位和個人不得要求供應商提供《中小企業聲明函》之外的中小企業身份證明文件。為了減少供應商不誠信行為，46號文第十三條還規定，中標、成交供應商享受本辦法規定的中小企業扶持政策的，采購人、采購代理機構應當隨中標、成交結果公開中標、成交供應商的《中小企業聲明函》。第二十條規定，供應商按照本辦法規定提供聲明函內容不實的，屬于提供虛假材料謀取中標、成交，依照《中華人民共和國政府采購法》等國家有關規定追究相應責任。第十六條規定，政府采購監督檢查、投訴處理及政府采購行政處罰中對中小企業的認定，由貨物制造商或者工程、服務供應商注冊登記所在地的縣級以上人民政府中小企業主管部門負責。如果某些供應商存在僥幸心理，提交了虛假的《中小企業聲明函》，極易引起異議，并受到相關部門的處罰。
46號文第十二條規定，采購項目涉及中小企業采購的，采購文件應當明確以下內容：（一）預留份額的采購項目或者采購包，明確該項目或相關采購包專門面向中小企業采購，以及相關標的及預算金額；（二）要求以聯合體形式參加或者合同分包的，明確聯合協議或者分包意向協議中中小企業合同金額應當達到的比例，并作為供應商資格條件；（三）非預留份額的采購項目或者采購包，明確有關價格扣除比例或者價格分加分比例；（四）規定依據本辦法規定享受扶持政策獲得政府采購合同的，小微企業不得將合同分包給大中型企業，中型企業不得將合同分包給大型企業；（五）采購人認為具備相關條件的，明確對中小企業在資金支付期限、預付款比例等方面的優惠措施；（六）明確采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業；（七）法律法規和省級以上人民政府財政部門規定的其他事項。因此，采購人或者采購代理機構，在編制采購文件時需根據不同的項目調整采購文件中有關中小企業的相關規定，如資格條件、證明材料、評審標準、合同條款等。對于資金支付期限、預付款比例等付款優惠措施，投標擔保、履約保證等信用擔保措施，應充分發揮代理機構的引導作用，與采購人進行充分溝通，鼓勵引導采購人多項措施合并使用，全方位響應國家的中小企業扶持政策。
第一，46號文第四條第三款的規定，在服務采購項目中，服務由中小企業承接，即提供服務的人員為中小企業依照《中華人民共和國勞動合同法》 訂立勞動合同的從業人員。但是服務項目中小企業從業人員的統計范圍并未明確，如是否包含勞務派遣人員、臨時聘請人員等。根據實踐經驗，如果僅根據46號文第四條第三款的規定，那么服務類項目只能由和供應商簽訂勞動合同的人員來承接。
第二，46號文第二條規定，本辦法所稱中小企業的定義將“與大企業的負責人為同一人，或者與大企業存在直接控股、管理關系的除外”。實際中會存在一種情形，即供應商與事業單位存在上述情形，是否可以享受中小企業扶持政策？目前46號文僅就“大企業”直接控股、管理的關系排除在外，未禁止“事業單位”控股。建議此種情形下，供應商可以享受辦法規定的扶持政策。
第三，46號文第四條規定，在貨物采購項目中，只有供應商提供的貨物全部為中小企業制造才可以享受扶持政策，即只要審查貨物的制造商是否中小微企業即可。但是按照第九條第二款的規定，在貨物采購項目中，如果供應商以聯合體或分包形式來投標，且小微企業的合同金額占到了30%以上，就可以享受價格評審優惠的政策。這里須注意，此款提到的“小微企業”應當滿足46號文第四條的相關規定，“小微企業”的合同金額是指小微企業制造的貨物、承建的工程和承建的服務合同金額。
（本文作者分別系北京匯誠金橋國際招標咨詢有限公司總經理、綜合法務部副經理）
（本文刊載于中國政府采購報第1043期第3版。若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。文章鏈接：http://www.cgpnews.cn/epapers/56018?epaper_period_id=5677）
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